Por Rinaldo Mouzalas, advogado, doutor em direito, professor da UFPB.
Há diversas maneiras de restringir o acesso à Justiça. A mais evidente seria proibir o ajuizamento de determinada ação ou impedir a utilização de algum recurso. Seria uma solução juridicamente grosseira e, por isso mesmo, facilmente identificável como incompatível com a Constituição. Existe, entretanto, um caminho consideravelmente mais sofisticado: preservar formalmente todas as portas do Poder Judiciário, mas elevar progressivamente o preço necessário para atravessá-las. É sob essa perspectiva que merece ser examinado o Projeto de Lei nº 429/2024, aprovado pelo Congresso Nacional e encaminhado à sanção presidencial, que altera profundamente o regime de custas da Justiça Federal e cria o Fundo Especial da Justiça Federal.
Não há dúvida de que a tabela atualmente existente necessita de atualização. Os valores previstos na legislação vigente estão congelados há muitos anos e ninguém seriamente comprometido com o funcionamento adequado do Poder Judiciário pode ignorar a necessidade de financiamento de sua estrutura. O problema está em confundir atualização monetária com uma verdadeira redefinição do custo econômico da jurisdição. A legislação atual estabelece, como regra para as ações cíveis, alíquota de 1% sobre o valor da causa, observados os limites previstos em lei. O novo modelo trabalha com alíquotas progressivas que alcançam patamares entre 2% e 3%. Em termos objetivos, passar de 1% para 2% significa aumentar a alíquota em 100%. Passar para 2,5% representa aumento de 150%. Chegar a 3% significa estabelecer uma alíquota 200% superior à anteriormente praticada. Pode-se chamar isso de atualização, mas a palavra talvez esteja sendo submetida a um esforço semântico maior do que seria recomendável.
A comparação se torna ainda mais expressiva quando se examina o teto das custas. O limite nominal atualmente existente é de R$ 1.915,38, enquanto o projeto estabelece teto que pode chegar a R$ 107.332,80. Evidentemente, seria incorreto comparar os dois valores sem considerar que o limite antigo ficou congelado durante longo período. O próprio debate legislativo, contudo, permite superar essa objeção. Houve cálculo apresentado no Senado segundo o qual, corrigido pelo IPCA desde outubro de 2000 até março de 2024, o teto de R$ 1.915,38 corresponderia a aproximadamente R$ 7.897,81. Mesmo tomando como referência esse valor atualizado pela inflação, o teto de R$ 107.332,80 permanece extraordinariamente superior. Portanto, a questão não é simplesmente saber se a tabela antiga deveria ser corrigida. Deveria. A pergunta relevante é saber se uma necessária correção monetária pode servir de justificativa para uma elevação dessa magnitude.
O problema também não pode ser examinado como se a única despesa processual relevante fosse aquela necessária ao ajuizamento da ação. Um processo judicial possui desenvolvimento potencialmente longo e pode envolver diversos atos sujeitos a custas. Há apelações, agravos de instrumento e outras formas de impugnação, além da possibilidade de continuidade da controvérsia perante os tribunais superiores. Nem todo processo percorrerá toda essa cadeia recursal, evidentemente, mas seria igualmente equivocado formular uma política de custas ignorando que o sistema processual brasileiro assegura às partes diferentes instrumentos de revisão das decisões judiciais. O custo de acesso à jurisdição não se esgota no protocolo da petição inicial. Ele pode acompanhar o jurisdicionado durante toda a marcha processual.
Os dados do Conselho Nacional de Justiça ajudam a dimensionar esse fenômeno com mais precisão. O relatório Justiça em Números 2026 não apresenta um indicador nacional simplificado de quantidade média de recursos por processo, razão pela qual seria imprudente inventar uma média apenas para produzir uma frase de efeito. O CNJ trabalha com taxas de recorribilidade. Segundo o levantamento mais recente, aproximadamente 18,4% das sentenças de primeiro grau no Poder Judiciário são submetidas a recurso externo. Na Justiça Federal, essa taxa chega a aproximadamente 25%. Isso significa que cerca de uma em cada quatro sentenças proferidas nesse ramo da Justiça é levada à instância superior. E essa estatística considera a recorribilidade externa da decisão, não toda a sucessão possível de impugnações internas e recursos subsequentes que podem ocorrer no mesmo processo.
Essa circunstância torna particularmente preocupante qualquer política que aumente significativamente o custo financeiro da utilização dos instrumentos recursais. Recurso não constitui capricho da parte derrotada, muito menos um serviço adicional oferecido pelo Estado a quem deseje uma prestação jurisdicional mais sofisticada. Trata-se de instrumento integrante do sistema de garantias processuais. Em inúmeras situações, a decisão de primeiro grau é reformada, anulada ou complementada justamente porque a parte exerceu legitimamente o direito de recorrer. Quando o custo do recurso se torna excessivamente elevado, não se está apenas arrecadando sobre um novo ato processual. Está-se introduzindo um fator econômico na própria decisão de questionar uma decisão judicial potencialmente equivocada.
Há, porém, um aspecto institucional ainda mais delicado. A Justiça Federal é justamente o espaço jurisdicional no qual se concentram inúmeras demandas propostas contra a União, suas autarquias, empresas públicas federais e outras entidades integrantes da estrutura administrativa federal. É perante esse ramo do Poder Judiciário que o cidadão discute benefícios previdenciários, tributos federais, concursos públicos, relações funcionais, atos administrativos, responsabilidade civil do Estado, questões regulatórias e uma extensa variedade de conflitos nos quais o Poder Público federal aparece no polo oposto da relação processual. Também é perante a Justiça Federal que empresas questionam autuações, cobranças, sanções administrativas, obrigações regulatórias e inúmeros outros atos praticados por órgãos e entidades federais.
É exatamente por isso que a questão possui uma ironia difícil de ignorar. O Estado estabelece o custo necessário para que o particular possa levar ao Poder Judiciário uma pretensão formulada, muitas vezes, contra o próprio Estado. Quanto mais elevado esse custo, maior será o obstáculo econômico para que cidadãos e empresas questionem judicialmente atos praticados pela União ou por suas entidades. Não se trata de afirmar que o projeto tenha sido concebido deliberadamente para impedir ações contra o Poder Público. Seria uma acusação excessiva e desnecessária. O problema é objetivo: independentemente da intenção legislativa, o efeito econômico produzido pelo aumento das custas incidirá também, e de forma muito significativa, sobre aqueles que precisam demandar contra o próprio ente responsável pela estrutura estatal que institui e arrecada essas taxas.
A assimetria se torna ainda mais evidente porque a União permanece inserida nas hipóteses de isenção legal. O particular que deseja demandar contra o Poder Público precisa avaliar o custo econômico de ajuizar a ação e, eventualmente, de recorrer. O Poder Público, quando ocupa o outro lado da mesma relação processual, não enfrenta obstáculo equivalente. A situação produz uma curiosa arquitetura processual: uma das partes possui, em regra, capacidade financeira incomparavelmente superior, estrutura jurídica permanente e isenção de custas; a outra precisa decidir se dispõe de recursos suficientes para pagar o ingresso e permanecer no processo. Sob a perspectiva da igualdade processual substancial, há pelo menos um desconforto que merece reflexão.
Os efeitos dessa política alcançarão pessoas físicas e jurídicas em situações econômicas muito distintas. Atingirão o cidadão que precisa discutir uma relação previdenciária ou administrativa, o servidor público que pretende questionar ato funcional, o contribuinte que contesta determinada exigência federal, o profissional liberal que litiga contra uma entidade pública e também empresas de pequeno, médio e grande porte que necessitem submeter ao Judiciário controvérsias tributárias, regulatórias ou administrativas. Para grandes corporações, valores elevados de custas podem ser absorvidos como parte do orçamento destinado ao contencioso. Para pequenos empresários, profissionais liberais, associações e pessoas físicas, porém, a mesma despesa pode representar parcela economicamente relevante do patrimônio disponível para a própria defesa de seus direitos.
Dentro desse universo, a classe média constitui um exemplo particularmente sensível, mas não o único. Pessoas com renda formal que ultrapasse determinados parâmetros dificilmente se enquadram automaticamente nas hipóteses mais evidentes de gratuidade, embora isso não signifique que disponham de dezenas de milhares de reais para suportar os custos de um processo. Muitas vezes possuem renda incompatível com a imagem tradicional de hipossuficiência, mas convivem com financiamento imobiliário, educação dos filhos, plano de saúde, tributos e compromissos familiares que tornam extremamente relevante qualquer despesa judicial extraordinária. O mesmo problema pode atingir pequenos empresários e profissionais autônomos, cuja renda nominal ou patrimônio societário talvez impeça uma concessão simples da gratuidade, embora a disponibilidade efetiva de caixa para financiar um processo seja consideravelmente menor do que os números patrimoniais sugerem.
A gratuidade da justiça, aliás, não pode servir como resposta automática a todas essas críticas. O benefício existe precisamente para proteger quem não possui condições de suportar os custos do processo sem prejuízo de sua subsistência, e sua importância constitucional é indiscutível. Mas transformar a gratuidade no principal mecanismo de correção de uma tabela excessivamente onerosa significaria deslocar o problema em vez de resolvê-lo. Entre quem claramente preenche os requisitos para a gratuidade e quem possui patrimônio suficientemente elevado para não se preocupar com custas de dezenas de milhares de reais existe uma faixa enorme de jurisdicionados. São justamente essas pessoas e empresas que precisarão fazer uma conta antes de decidir se vale economicamente a pena levar determinada ilegalidade ao Judiciário.
Essa é uma consequência especialmente preocupante porque o valor econômico do direito discutido não coincide necessariamente com a capacidade financeira de seu titular. Uma empresa pode discutir uma autuação tributária de valor elevado sem possuir liquidez proporcional ao montante controverso. Uma pessoa física pode atribuir valor significativo à causa porque esse é o conteúdo econômico exigido pelas regras processuais, sem que tenha disponibilidade financeira minimamente próxima desse valor. Utilizar o valor da causa como base para alíquotas elevadas produz, portanto, um efeito que nem sempre guarda correspondência com a capacidade contributiva efetiva do jurisdicionado. Em determinados casos, o número lançado no campo “valor da causa” poderá dizer muito sobre a controvérsia jurídica e muito pouco sobre quanto dinheiro existe na conta bancária daquele que precisa acessar o Judiciário.
Também é necessário lembrar que a prestação jurisdicional não pode ser compreendida como simples serviço colocado à disposição do consumidor mediante pagamento de preço correspondente ao seu custo operacional. O Poder Judiciário exerce função estatal essencial. Quando alguém procura a Justiça para impedir uma cobrança ilegal, reparar um dano causado pelo Estado ou obter o reconhecimento de um direito negado pela Administração, não está comprando um serviço público facultativo. Está exercendo uma garantia constitucional. A discussão sobre custas deve, por isso, ser submetida a um limite que não existe em atividades estatais ordinárias: o modelo de financiamento jamais pode converter a própria garantia de acesso à jurisdição em privilégio de quem possui capacidade econômica suficiente para suportá-lo.
O artigo 5º, XXXV, da Constituição determina que a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito. A garantia da inafastabilidade da jurisdição não pode ser compreendida apenas em sentido formal. Uma legislação poderia preservar intacto o direito abstrato de propor uma ação e, ao mesmo tempo, impor custos tão elevados que parcela relevante dos jurisdicionados simplesmente desistisse de exercê-lo. Formalmente, a porta permaneceria aberta. Materialmente, porém, haveria um pedágio colocado diante dela. E talvez seja justamente essa a forma contemporânea mais eficiente de restringir direitos: não os proibir, mas torná-los suficientemente caros para que menos pessoas se disponham a exercê-los.
Nada disso significa defender gratuidade universal do processo ou negar a necessidade de financiamento adequado da Justiça Federal. Custas judiciais possuem função legítima e podem também contribuir para desestimular litigância irresponsável. O problema aparece quando o instrumento arrecadatório deixa de desempenhar função razoável de custeio e passa a influenciar decisivamente a própria viabilidade econômica de buscar tutela jurisdicional. Existe uma diferença importante entre cobrar do jurisdicionado participação razoável nos custos da atividade estatal e fazer dele uma das principais fontes de financiamento da estrutura que existe justamente para proteger seus direitos.
A modernização da Justiça Federal é desejável. Sua transformação tecnológica também. Tribunais mais eficientes, sistemas informatizados melhores, servidores qualificados e estruturas adequadas beneficiam toda a sociedade. Mas existe algo paradoxal em financiar essa modernização tornando progressivamente mais oneroso o acesso daqueles para os quais a Justiça existe. Seria uma peculiar vitória administrativa construir um Poder Judiciário mais eficiente, mais tecnológico e melhor aparelhado e descobrir, ao final, que cidadãos e empresas pensam duas vezes antes de utilizá-lo porque o custo de ingresso se tornou excessivo.
O PL 429/2024 parte, portanto, de um diagnóstico parcialmente correto e oferece uma resposta que merece profunda revisão. A tabela antiga está desatualizada, mas a constatação de que alguma atualização é necessária não transforma qualquer aumento em medida legítima ou proporcional. A elevação das alíquotas em patamares que chegam a 100%, 150% e 200% em relação à alíquota anterior, associada à ampliação expressiva dos limites máximos e aos custos decorrentes do desenvolvimento e da recorribilidade do processo, ultrapassa uma simples recomposição monetária. Trata-se de alteração estrutural no preço de acesso à jurisdição federal.
No final, a pergunta central não é quanto custa manter a Justiça Federal funcionando. Evidentemente custa muito. A questão constitucionalmente relevante é saber quem deve suportar esse custo e até que ponto ele pode ser transferido justamente para quem precisa da Justiça para controlar a legalidade dos atos praticados pelo próprio Estado. Quando as custas se tornam suficientemente elevadas para interferir na decisão de ajuizar uma ação ou interpor um recurso, deixam de ser apenas uma questão de financiamento público e passam a integrar o próprio debate sobre acesso à Justiça.
Há um limite a partir do qual a taxa deixa de financiar a jurisdição e começa a selecionar economicamente quem poderá utilizá-la. É esse limite que o Congresso deveria examinar com muito mais cuidado. Porque uma Justiça Federal cara continua sendo formalmente uma Justiça aberta a todos. Apenas passa a ser, na prática, consideravelmente mais confortável para alguns do que para outros.
E talvez não seja esse o sentido de igualdade perante a lei que a Constituição pretendeu assegurar.
